Експрес-аналіз бюджету освіти та науки на 2017 рік представлений Аналітичним центром CEDOS

Нова роль освітньої субвенції, нерішуча спроба запровадити справжні соціальні та академічні стипендії, спроба виправити минулорічні помилки з ПТНЗ, розпорошеність видатків в науці та вищій освіті – уряд намагається закласти певні точкові зміни, проте загалом кошторис освіти та науки все ще не виглядає збалансованим. Детальніше про бюджет освіти та науки, яким його запропонував уряд, в експрес-аналізі Аналітичного центру CEDOS.

Освітня субвенція лише на зарплати, решта – місцеві бюджети 

У частині фінансування середньої освіти проект Державного бюджету на 2017 рік пропонує суттєві зміни не лише у обсягах, але й у структурі видатків. Освітня субвенція, з якої фінансуються державні та комунальні школи, наступного року має спрямовуватися лише на заробітну плату освітянам. Раніше з субвенції фінансувалися усі поточні видатки - насамперед захищені статті витрат, тобто заробітні плати педагогічних та непедагогічних працівників, оплату комунальних послуг та харчування. Натомість наступного року уряд пропонує утримувати приміщення шкіл та технічний персонал коштом місцевих бюджетів. Крім того, якщо у попередні роки кошти субвенції можна було використовувати на капітальні видатки за умови, що покрито усі поточні видатки, то у змінах до Бюджетного кодексу, які йдуть пакетом з проектом бюджету, таку можливість усунули.

Інша важлива зміна - з освітньої субвенції пропонується фінансувати здобуття повної середньої освіти не лишу у школах, але також у закладах професійно-технічної освіти.  

Саме крізь призму цих змін треба дивитися на зміну обсягу освітньої субвенції. Якщо цього року з центрального бюджету на школи виділили майже 45 млрд грн, то наступного планують скоротити субвенцію до 41,9 млрд грн.  На тлі обіцянок підняти зарплату вчителям на 20-30 % таке скорочення виглядає дивним, однак якщо ми поглянемо саме на обсяг фонду заробітної плати педагогічних працівників, то у 2016 він (за планом) має скласти 29 мільярдів гривень. Відповідно, на обіцяне підвищення грошей має вистачити. Хоча наразі ми не знаємо, скільки коштів з субвенції піде на ПТНЗ та коледжі. 

Інше питання, відповіді на яке поки немає, але яке є критично важливим для прогнозу на наступний рік, - це спроможність місцевих бюджетів забезпечити утримання технічних працівників у школах (зарплатний фонд яких у 2016 році склав 7,3 мільярди гривень) та сплату комунальних послуг, особливо зважаючи на зростання цін на енергоносії. Через те що місцеві бюджети  з минулого року отримують більшу частку податку на доходи фізичних осіб, у бюджетах, у великих містах виник бюджетний профіцит, тож можна очікувати від них виконання змін до Бюджетного кодексу. Однак спроможність районних бюджетів утримувати свої школи не є очевидною. 

Аби не повторити ситуацію січня 2016 року, коли профтехи, фінансування яких передали міським бюджетам, лишилися без грошей на зарплати, стипендії та комунальні послуги, пропоновані зміни варто супроводити аналізом спроможності місцевих бюджетів, причому не беручи середнє арифметичне по країні, а поглянувши на кожен бюджет.

З іншого боку, можливо, ці зміни підштовхнуть місцеву владу до оптимізації шкільної мережі у сільській місцевості - кроку, який є критично важливим для порятунку середньої освіти серед сільських дітей.

Втім, песимістичний сценарій - "розмазування" наявних коштів по існуючій зараз мережі напівпорожніх шкіл, борги за комуналку, двомісячні зимові канікули, аби зекономити на опаленні тощо - також цілком реалістичний.

УЦОЯО

Інша важлива складова системи середньої освіти - фінансування Українського центру оцінювання якості освіти. Воно зросло на 30 млн грн - до 153 млн. Це дозволяє очікувати, що у 2017 році фінансування ЗНО не матиме таких труднощів, які були у попередні роки, також, можливо, буде проведена апробація державної підсумкової атестації з англійської мови у вигляді ЗНО.

ПТНЗ

Бюджет-2017 передбачає також і зміни у фінансуванні професійно-технічної освіти. Окрім гарантованої частки з субвенції на загальноосвітню складову, ПТНЗ фінансуватимуть з обласних бюджетів. Обласні центри самі фінансуватимуть свої профтехи - на це їм мають переказати кошти з обласних бюджетів. Вочевидь, так планують вирішити проблему з передачею фінансування та управління профтехів на міські бюджети у тому числі міст обласного підпорядкування. Адже ці міста надто малі, аби їх утримувати, вони не мають достатньо учнів, аби наповнити ці заклади, і на практиці там навчаються діти з усього району чи навіть області. Отже, у 2017 році ПТНЗ будуть утримуватися областями та містами-обласними центрами, і вони визначатимуть, кого там навчати, на умовах вже не державного, а регіонального замовлення. Це відповідає намірам уряду реформувати систему профтехосвіти, передавши управлінню нею на регіональний рівень.

Стипендії

Вже згадані вище традиційні зміни до різних законів, які супроводжують проект Бюджету, пропонують зміну умов, за якими студенти зможуть отримувати соціальну та академічну стипендію.

Уряд пропонує, щоб соціальна стипендія надавалась студентам, виходячи з рівня доходу сім’ї та успіхів у навчанні. Нагадаємо, що зараз соціальна стипендія нараховується переважно пільговим категоріям, зокрема сиротам, інвалідам, чорнобильцям, дітям загиблих чи скалічених шахтарів тощо.

Водночас сиротам та дітям, позбавленим батьківського піклування, уряд пропонує залишити соціальну стипендію гарантованою на рівні Закону. Рівень доходу сім’ї, нижче якого студенти зможуть отримувати соціальну стипендію, уряд планує визначити у майбутньому, хоча логічно було би вже зараз опублікувати розрахунки. На нашу думку, цей рівень не може бути прив’язаним до статусу малозабезпеченої родини, адже тоді за чинним законодавством на соціальну стипендію не зможуть претендувати навіть ті родини, де батьки на двох заробляють 5 тис. грн. Тобто він має бути суттєво вищим. Певного оптимізму додає загальне збільшення видатків на соціальні стипендії з 565 млн грн у 2016 році до майже 3 млрд грн.

Згідно статті 27 проекту Бюджету з 1 вересня 2017 року виплатою соціальних стипендій буде займатись Міністерство соціальної політики, що є цілком логічним кроком, адже соціальні стипендії є видом соціальної допомоги. Вочевидь у період з 1 січня до 1 вересня 2017 року соціальні стипендії будуть залишатись у віданні самих ВНЗ.

Умови нарахування академічних стипендій теж зазнали змін. За чинним законодавством академічні стипендії гарантовані щонайменше для 66% студентів-бюджетників денної форми, які показали кращі результати за рейтингом успішності на сесії. Натомість у запропонованих змінах університети самостійно встановлюють частку студентів, які досягнувши значних успіхів у навчання або науковій діяльності, будуть отримувати академічну стипендію. Щоправда ця частка не може бути більшою, ніж рівень, який визначить Кабмін. Залишається певний ризик, що уряд встановить досить широкі межі, в яких більшість ВНЗ встановлюватимуть меншу академічну стипендію, проте більшій кількості студентів за рейтингом. У такому разі розмір академічної стипендії може стати меншим, ніж розмір соціальної, та матиме недостатню мотивацію до відмінного навчання.

Власне, детальні критерії для академічних стипендій, як і порядок надання соціальних стипендій, знову ж таки повинен бути визначений згодом на рівні урядової постанови.

Окрім цього, не визначеним залишається розмір академічної та соціальної стипендій. Чинні норми Закону запропоновано вилучити, натомість нові не закладаються. Така пропозиція є сумнівною. З огляду на те, що із Закону вилучена норма про гарантовані 66% студентів, які можуть отримувати академічну стипендію, у ньому варто залишити певний мінімальний гарантований розмір як соціальної, так і академічної стипендій.

Також уряд пропонує запровадити можливість підвищувати розмір стипендії на «гостродефіцитних» спеціальностях. На жаль, в проекті згадані «математичні, природничі та технічні науки», яких не існує в чинному переліку галузей, та галузь освіта, тож достеменно не можна сказати, яких саме спеціальностей, окрім педагогічних, буде стосуватись ця норма. Окрім цього, сама ефективність подібної пропозиції може виявитись невиправдано низькою. Якщо уряд розраховує популяризувати ці освітні програми серед абітурієнтів, то у випадку з майбутніми вчителями, більший ефект може принести підвищення заробітної плати молодим випускникам.

Загалом визначити, скільки коштів уряд закладає на виплату академічних стипендій, зараз важко. Річ у тім, що академічні стипендії виокремлені в окремий рядок видатків лише в системі Міносвіти і там на них передбачено 2 млрд грн. Проте такий рядок відсутній у інших державних замовників, які відають вищими навчальними закладами, зокрема Мікультури, МОЗ, Міноброни, ДФС, ДУС тощо.

Реформа фінансування вищої освіти далі гальмується

Видатки на вищу освіту і надалі досить розпорошені. Загалом на підготовку кадрів та підвищення кваліфікації (разом зі стипендіями) припадатиме 24,34 млрд грн, з них лише 18,27 млрд грн – у віданні Міносвіти (соціальні стипендії у віданні Мінсоцполітики з 1 вересня). Підготовку кадрів різного рівня фінансуватимуть 20 різних відомств, підвищення кадрів – 21 відомство. Загальна сума, яку закладають на 2016 рік на 2.83 млрд грн більше, ніж у 2016 році. Зросли видатки на підготовку студентів у ВНЗ ІІІ-ІV рівнів акредитації. Особливо у підпорядкуванні МОН з врахуванням стипендій (12 –> 15,24 млрд грн), МВС (730 –> 867 млн грн), МОЗ (800 –> 889 млн грн), Мінкульті (503 –> 572 млн грн).

Підготовка кадрів ВНЗ І і ІІ рівнів акредитації у системі МОН загалом зменшилась з 4 млрд до 3 млрд грн.

Досвід показує, що розпорошеність видатків на вищу освіту під різними відомствами є ознакою того, що уряд не має намірів реформувати систему державного фінансування вищої освіти. Тож швидше за все 2017 році фінансування буде діяти за радянським принципом державного замовлення. І в травні-червні 2017 року увага буде прикута до кількості бюджетних місць, які виділить уряд, а не до коштів, які криються за кожним із цих місць. Нагадаємо, що Верховна Рада, приймаючи Бюджет 2016 року, зобов’язала уряд до березня реформувати систему державного замовлення, проте це зобов’язання так і залишилось на папері.

ВНЗ І рівня акредитації

Як і в попередні роки уряд пропонує пришвидчити передачу ВНЗ І рівня акредитації до системи професійно-технічної освіти. Власне, якщо вони не ліцензують підготовку бакалаврів до 1 серпня 2017 року, то будуть приєднані до системи ПТНЗ.

Коротко про науку

Всього на видатки, пов'язані з дослідженнями, у 2017 році виділять 4,93 млрд грн, які розподілені між 25 розпорядниками. Левова частка цих коштів спрямовується до НАН, МОН та галузевих академій. Порівняно з минулим роком, усі академії, окрім медичної, мають отримати більше фінансування. Річ у тім, що уряд скоротив на 880 млн грн фінансування діагностики та лікування, яке проводять установи НАМН. Можливо, ці функції перекладені на місцеві бюджети, як власна лікарня НАН, що передається у відання м. Києва.

Також планується збільшення витрат на дослідження у системі МОН. Збільшено кошти, які підуть на дослідження, які проводять ВНЗ (520 -> 618 млн грн), також збільшено внесок за участь у програмі Горизонт 2020 (168 – 208 млн грн) та фінансування для Антарктичної станції "Академік Вернадський" (49 -> 58 млн грн). Натомість фінансування Державного космічного агентства пропонують зменшити (223 -> 23 млн грн).

Окрім цього, понад 255 млн грн розпорошені між різними відомствами та міністерствами на оплату прикладних досліджень та наукових експертиз. Ці кошти, на відміну від обсягів фінансування НАН та національних галузевих академій, ніколи не потрапляють до поля зору прихильників аудиту та скорочення державних видатків на науку. Водночас нове законодавство про наукову діяльність не передбачає такої практики фінансування, тож суперечність нового Закону «Про наукову діяльність» та Бюджету лише поглиблюється.

Фінансувати освіту та науку по мірі можливостей

Як і в попередні два роки проект Бюджету передбачає дозвіл Кабміну виконувати будь-які норми Закону «Про вищу освіту», Закону «Про наукову і науково-технічну діяльність» та чимало інших норм освітнього законодавства в тому обсязі, в якому на це є кошти. 

Також прикінцеві положення проекту Бюджету мають норму, за якою НАН та галузеві науки (загалом не лише вони) повинні забезпечити передачу в оренду земельних ділянок державної власності на конкурентних засадах (земельних торгах).